十多年来，邮局及其供应商富士通(Fujitsu)一直坚称，其分支机构使用的Horizon系统是完全“稳健的”。当全国数百个分支机构的账户出现差异时，邮局拒绝相信系统有问题，也没有质疑它从富士通那里得到的信息。相反，它将不足归咎于邮政局长，让他们支付损失，并起诉了其中700多人。

　　邮局和富士通之间数百万英镑的合同是丑闻的核心。合同的运作方式意味着富士通被激励去快速修复漏洞，而不是好好修复。邮局没有必要的专业知识来了解出了什么问题。邮局对富士通的依赖也意味着它以牺牲邮政局长和公众的利益为代价来保护与富士通的关系。

　　Horizon合同的问题构成了英国历史上最普遍的司法不公之一。但它们也被复制到其他数千份政府合同中，包括许多基本服务，从NHS的髋关节置换到学校体育课。

　　这些问题实际上是由英国外包模式的基本特征造成的。

　　地平线系统非常复杂。它必须处理各种各样的交易，从销售旅行支票到管理租金支付，跨越数万个不同的分支机构，使用复杂的通信系统网络。

　　问题是，通过外包如此复杂的服务，邮局最终没有专业知识来理解它是如何工作的，以及富士通在做什么(或没有做什么)。该合同还限制了他们可以从系统中获得的信息量。这一切都意味着，邮局缺乏对地平线的了解和信息，而要挑战富士通的报道，邮局需要这些信息。

　　富士通在对邮局发生的事情进行调查的最新声明中表示，“调查加剧了对邮政局长及其家人生活的破坏性影响，富士通为其在他们的痛苦中所扮演的角色道歉……富士通完全致力于支持调查，以便了解所发生的事情并从中吸取教训。”

　　如果一项服务很复杂，就像Horizon一样，那么不可能在书面合同中详细说明一切。任何买家都会错过一些东西。但他们如何让供应商做他们需要的一切，而不仅仅是合同中的东西?

　　《地平线》存在重大问题的原因之一是，我们不可能提前说出系统中的每个漏洞应该如何修复。相反，合同只是规定了富士通需要多快解决问题。bug要么没有被正确修复，要么修复后的bug引入了不同的系统。这种“服务水平协议”仍然是许多政府合同的标准。

　　复杂的服务还要求供应商投资于特定于该服务的软件、设备和培训等方面。经济学中有一种观点认为，如果供应商需要进行这些“专业投资”，就很难摆脱这个供应商。他们比竞争对手有巨大的优势，因为其他任何人都需要重新进行这些投资。

　　这就是地平线合同的情况。一旦富士通建立了这个系统，它就不能被其他供应商取代，即使出现问题。在最初的采购中，它在10项质量标准中有8项得分垫底，但赢得了合同，因为它表示将支付前期开发成本。合同后来发生了变化，但富士通坚持了下来，并刚刚将合同续约至2025年。

　　对政府来说，陷入复杂的合同是很常见的。2014年，英国税务海关总署宣布将终止与凯捷公司签订的价值80亿英镑的英国税收系统合同。它不得不拨出7亿英镑的预算，以支付将合同转让给新供应商的费用。现在，十年过去了，凯捷仍然是供应商。显然无法找到替代方案，HMRC最终将合同延长至至少2025年。

　　由于无法取代它们，邮局只好依赖富士通。更糟糕的是，Horizon对邮局的业务也至关重要。Horizon负责处理所有分支机构的交易，并跟踪所有资金的进出。

　　失去富士通将造成巨大的成本，并扰乱一个重要的系统。邮局依赖于在合同谈判中保持富士通的立场，并确保他们的财务健康。可以预见的是，他们保护这种关系，而不是邮政局长，他们个人是可以牺牲的。这也以公众为代价，他们得到了糟糕的服务，不得不为邮局的错误买单。

　　英国各地的基本公共服务依赖于少数几个“战略供应商”。政府机构依赖于保护它们与这些供应商的关系，并投资于它们的财务稳定。Carillion在2018年的破产，当时它签订了建造NHS医院的合同，让人们意识到，如果一家主要供应商破产，情况会有多糟糕。

　　政府会在多大程度上保护其他战略关系仍有待观察。但只要英国政府机构将复杂的、重要的服务外包出去，Horizon的惨败就不太可能成为最后一起以政府合同为核心的公开丑闻。